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Valutazione e rendicontazione sociale delle scuole: criticità e punti di forza a partire dal D.Lgs.150/09

May 17, 2018

Il D.Lgs. 150/2009 segna la svolta del processo di valutazione delle pubbliche amministrazioni. In questo quadro anche le scuole vengono inserite nel sistema di misurazione e valutazione e ciò sulla spinta di richieste di ordine economico-finanziario, sociale, politico. Si passa, dunque, da una scuola che illustra il proprio operato attraverso il Piano dell’Offerta Formativa, ad una scuola che rende noti obiettivi, priorità e risultati raggiunti attraverso un sistema di valutazione ed in cui il Bilancio Sociale, superando la mera documentazione burocratica, si orienta a guardare oltre per costruire un bene riconosciuto come comune.

 

The 150/2009 Legislative Decree marks the turning point of the evaluation process in the public administrations. In this context also the schools are included in the evaluation system, cause the economic-financial, social, political demands. We pass, therefore, from a school that illustrates its work through the plan of the formative offer, to a school that makes known objectives, priorities and results achieved through an evaluation system"and in which the Social Report, surpassing the mere Bureaucratic documentation, it orients itself to look beyond to build a well recognized as common.

 

Parole-chiave: Pubblica Amministrazione, performance, valutazione, processi, bilancio sociale, organizzazione, management, Brunetta.

Keywords: Public Administration, Performance, Accountability, New Pubblic Management, Social Report.

 

 

 

La valutazione nel Dlgs 150/2009.

 

Il Titolo I del Decreto Legislativo 150/2009 si compone di un solo articolo: il n° 1, che costituisce la chiave di volta del processo di valutazione delle Pubbliche Amministrazioni. Con esso si sancisce la scelta di riformare il pubblico impiego tenendo conto di matrici di ordine culturale, socio-economico e politico che in buona parte sono immediatamente evidenti: quella economica, ad esempio, focalizza l’attenzione sugli effetti che la riforma produce sul piano finanziario e produttivo, quella politica mira ad un allineamento agli standard del neoliberismo e ad una pubblica amministrazione che si orienti sempre più verso una privatizzazione dei servizi. 

 

Il principale aspetto di criticità che emerge in questo primo articolo è costituito dall’aver considerato la Pubblica Amministrazione come un unicum, tutta uguale, senza alcuna differenziazione di sorta, aspettandosene, di conseguenza, medesimi comportamenti in uscita e medesimi risultati. Nel variegato sistema pubblico italiano, invece, l’Amministrazione non è un corpo monolitico indiscriminato in tutte le latitudini, anzi, si presenta estremamente variegato. Differenze si riscontrano non solo in base a criteri geografici, ma anche all’interno delle stesse regioni, in base alle diverse amministrazioni e, all’interno delle stesse amministrazioni, perfino in funzione dei differenti comparti. In altre parole, non si è tenuto conto del fatto che i diversi contesti, le diverse realtà amministrative, i diversi momenti storici, presuppongono la definizione di interventi differenti e l’adozione di una normativa sulle amministrazioni pubbliche che non sia declinata al singolare, bensì al plurale: l’efficienza di una scuola è ben diversa da quella di una biblioteca, di un ospedale o di un ufficio tecnico. Eppure, nell’attuale normativa vigente, a partire proprio dal già cita decreto, cosiddetto «Brunetta», sono tutte ricomprese entro un’unica e onnicomprensiva categoria. In tutto ciò, si dimentica come l’eterogeneità della P.A. italiana sia frutto anche dei progressivi processi di regionalizzazione, come ad esempio il federalismo fiscale, che determinano differenti approcci istituzionali, gestionali e finanziari. Eccepire una critica alla generalizzazione che sia fatta in termini di mancanza di efficienza, professionalità e produttività, fannulloneria, incertezza nella gestione, bassa qualità dei servizi, scarsa competitività, non è fuori luogo, ma sarebbe dovuta essere la spia per progettare un intervento normativo calibrato e non «universalizzato». Sarebbe stato necessario tenere conto dei vari contesti entro cui la Pubblica Amministrazione si dispiega, intendendo per contesto «le strutture e culture pregresse che condizionano le azioni dei meccanismi di cambiamento introdotti dalle politiche» [1]. Ne consegue che, l’aver ricompreso in questo grande magma anche le istituzioni scolastiche, che per funzione e ruolo non creano prodotti ma formano uomini, donne e cittadini consapevoli, generi delle questioni di non facile soluzione, in quanto si equiparano situazioni profondamente diverse fra di loro ma sottoposte alle medesime previsioni normative.

 

Gli artt. 2 e 3 del D.Lgs. 150/09 introducono il termine performance che entra nel lessico delle leggi mutuato dal contesto delle scienze dell’organizzazione aziendale. Esso non attiene ad una semplice valutazione dei comportamenti manifesti e direttamente osservabili, bensì a quell’insieme di risultati frutto di una prestazione che è collegata a comportamenti e modi di fare e di essere di chi esegue la prestazione. Essa non si esaurisce in un semplice calcolo quantitativo, ma tiene conto di elementi di tipo qualitativo di non facile misurazione.

 

La spinta verso una cultura della valutazione viene avviata ufficialmente con il D.Lgs. 29/1993 o «Riforma Cassese», quando si dà impulso ad un sistema di controlli miranti a verificare l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa e, contemporaneamente, si provvede alla costituzione di appositi Nuclei di Valutazione.

 

Nel 1999, il D.Lgs. 286 disciplina quattro diversi tipi di controllo: controllo di regolarità amministrativa e contabile, riguardante la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa; il controllo di gestione, attinente all’efficacia, efficienza ed economicità; il controllo strategico, inerente la corrispondenza tra obiettivi predefiniti, piani e programmi con i risultati conseguiti; la valutazione dei dirigenti, relativa alle competenze dei dirigenti in funzione dei poteri organizzativi e gestionali ad essi riconosciuti e in rapporto alla responsabilità dirigenziale.  Gli anni successivi al varo di questi decreti non hanno segnato risultati significativi: ad ostacolare i processi di valutazione e di controllo sono intervenuti diversi fattori tra cui, senza dubbio, la mancanza di senso di responsabilità sia da parte degli organismi politici [2], sia dei Nuclei di Valutazione [3], sia degli stessi dirigenti [4]. Si giunge così alla Riforma Brunetta del 2009 nella quale il termine performance diventa l’asse su cui far ruotare l’intero impianto del nuovo sistema di valutazione e monitoraggio e dove la valutazione verrà intesa come giudizio di tipo comparativo e il monitoraggio avrà una connotazione prettamente descrittiva.

 

Nelle intenzioni del legislatore la performance da misurare si manifesta a diversi livelli: quella dell’organizzazione nel suo complesso e quella dei singoli dipendenti. Ad esse si aggiunge quella dei dirigenti responsabili della gestione, già regolata dal D.Lgs. 286/99 e novellata in altri articoli del D.Lgs. 150/09. Tale insieme di norme ha realizzato un coacervo di regole non sempre coordinate a livello di rapporti tra performance organizzativa e performance manageriale o dirigenziale. Eppure, la performance dell’organizzazione non può essere disgiunta da quelle individuali e da quella dirigenziale: queste ultime due, infatti, si integrano per ottenere quella organizzativa e questa, a sua volta, è condicio sine qua non per configurare la performance del dirigente\manager.

 

Con la nuova normativa, il sistema di valutazione diventa strumento obbligatorio di misurazione dell’attività e dell’efficienza delle pubbliche amministrazioni e dei dipendenti, con lo scopo di migliorare l’offerta dei servizi e la qualità degli stessi.

 

Ci si chiede, allora, se gli strumenti predisposti dal Ministro Brunetta possano davvero portare a migliorare la performance delle organizzazioni e del personale. Risulta arduo dare una risposta positiva. Infatti, se si parte dal presupposto che il miglioramento dei servizi della P.A. rimane ancorato solo al dipendente pubblico e non agli investimenti strutturali, si commette un errore madornale. Pensare di migliorare il servizio scuola solo premiando qualche dipendente, trascurando le  infrastrutture, le risorse strumentali e gli investimenti necessari, significa girare intorno alla questione ma non sostenere un reale miglioramento. A ciò si aggiunga il fatto che il ciclo della performance, come disegnato, presenta una marcata formalizzazione con il conseguente pericolo di creare una «nuova burocrazia della valutazione e della rendicontazione sociale».

 

Il rischio che si corre è che l’architettura normativa prenda il posto della cultura interna dell’organizzazione [5], con la conseguenza di rendere sterile la norma e di ridurla a mero esercizio formalistico di produzione di faldoni di documenti. Di contro, è innegabile che nelle P.A. un effettivo mutamento, nonostante le nuove norme, non vi sia stato [6] e che, nel nostro sistema, il problema di fondo non è mai stato la necessità di regolare con norme questo settore, ma l’esigenza di applicare le norme esistenti. Quello che si dovrebbe fare non è un vuoto esercizio burocratico ma, partendo dalla condivisione, interiorizzare i nuovi processi di valutazione e rendicontazione.

 

Gli anni Novanta e la nuova cultura della valutazione.

 

In questo quadro generale, sottoporre anche le scuole ad un sistema di misurazione e valutazione ha significato rispondere a molteplici richieste. Richieste di ordine economico-finanziario, al fine di verificare la spesa statale e l’incidenza dei costi del sistema istruzione nel bilancio della nazione. Istanze di ordine sociale, al fine di stimare gli effetti del servizio-scuola e rendere pubblico, ai diversi stakeholders, le modalità di erogazione del servizio, gli standard qualitativi con cui si connota, le scelte strategiche adottate e le offerte formative proposte agli utenti e al territorio. Domande di ordine politico, al fine di avere uno spaccato del sistema d’istruzione e una linea su cui tracciare gli interventi di politica scolastica in un’ottica anche di comparazione con i sistemi scolastici europei e internazionali.

 

Ecco perché, già dagli anni novanta, si affaccia sulla scena una nuova cultura della valutazione. Viene dapprima istituita la «Carta dei Servizi Scolastici» con lo scopo di definire i principi propri dell’istituzione scolastica. Legittimata con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7 giugno, 1995 presenta agli utenti le modalità con cui opera la scuola, indicando i fattori di qualità attesi, gli standard dei servizi, i meccanismi di valutazione, le procedure di reclamo.

 

Nel 1997, la Direttiva Ministeriale n° 307, da cui poi la C.M. 403 del 26 giugno 1997, istituiva presso il CEDE, Centro Europeo dell’educazione per l’aggiornamento e la sperimentazione, il Servizio Nazionale per la Qualità dell’Istruzione. Successivamente, il D.Lgs. 258/99 trasformava il CEDE in Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema dell’ Istruzione, noto come INVALSI e ad esso veniva assegnato il compito di valutare «l’efficienza e l’efficacia del sistema d’istruzione nel suo complesso e analiticamente, […] anche per la singola istituzione scolastica [… nonché] la soddisfazione dell’utenza» [7].

 

Nel frattempo, il D.Lgs. 286/04, in applicazione degli artt. 1 e 3 della L.53/2003, nel riordinare l’INVALSI, istituiva il Servizio Nazionale di Valutazione del Sistema Educativo di Istruzione e Formazione, per il quale, la Direttiva 76/2009 ne esplicitava i compiti, ultimamente ridefiniti con il D.Lgs. 213/2009, all’art. 17.

 

Ebbene, senza entrare nel merito, non si può non approvare l’idea che una valutazione della scuola possa trovare oltre che condivisione, anche possibilità di essere realizzata grazie all’utilizzo di indicatori che in qualche modo ne garantiscano una certa oggettività. Fra questi indicatori risultano particolarmente significativi l’impiego delle risorse, la disponibilità di infrastrutture, la gestione amministrativa e finanziaria, la tipologia di organizzazione, i rapporti con il territorio e le famiglie, gli investimenti, le ore destinate alla formazione e all’aggiornamento del personale, i tassi di abbandono, i livelli di eccellenza, il clima organizzativo, i tassi di bournout.

 

L’aspetto positivo della nuova cultura riguarda l’accento posto sull’autovalutazione e sulla spinta motivazionale verso un miglioramento da parte dei partecipanti. Al proposito, vale ricordare che sulla questione valutazione aleggiano falsi miti, primo fra tutti l’avversione e l’indisponibilità degli operatori scolastici a mettersi in discussione. Negli ultimi anni, al contrario, si è avvertita l’esigenza di mettersi in gioco e di mettere in gioco le proprie pratiche professionali, riconoscendo un ruolo importante anche ai giudizi degli stakeholders, in un’ottica di condivisione delle responsabilità e di miglioramento reciproco.

Valutazione e rendicontazione sociale.

 

La valutazione e la rendicontazione sociale devono essere intese, come più volte ribadito dai vertici del MIUR, come momento per agevolare un processo di auto-miglioramento della qualità dell’apprendimento e della didattica, non per mettere in atto meri processi sanzionatori. Si deve passare da una scuola che illustra il proprio operato attraverso il Piano dell’Offerta Formativa, ad una scuola che rende noti obiettivi, priorità e risultati raggiunti attraverso un sistema di valutazione. Così intesa non si può non condividere l’idea di una valutazione che abbia come scopo di agevolare un processo di auto-miglioramento della qualità di apprendimento e della didattica.

 

Diventa essenziale per le scuole rendicontare, attraverso lo strumento del bilancio sociale, il rapporto esistente tra mission (visione di sviluppo e valori di riferimento della scuola, che esplicita i motivi di esistenza della scuola come istituzione), governance (modelli di governo dell’istituzione scolastica, dallo sviluppo del curriculo alla gestione delle risorse umane e finanziarie, dalla valutazione degli studenti alla progettazione d’istituto, dai rapporti con le altre pubbliche amministrazioni a quelle con il territorio nel suo complesso ) e accountability (verifica dei risultati in relazione agli obiettivi programmati).

 

Comunicare e informare sulle attività della scuola, sulle modalità di assunzione delle decisioni, sui risultati raggiunti, sui ruoli e le responsabilità, sui piani di miglioramento e sulle modalità di rilevazione e di analisi degli esiti degli studenti a breve e medio termine, diventa prerogativa di una scuola al servizio dei suoi utenti. Rendicontare diventa un dovere, ma soprattutto un diritto perché permette di valutare la performance, stimola il miglioramento, consente una effettiva apertura all’esterno superando le logiche autoreferenziali e creando i presupposti per rapporto sinergico con i portatori di interesse.

 

Eppure le resistenze non mancano. L’accountability, che ha ispirato il Nuovo Management Pubblico, NPM, entrando gradualmente nel lessico comune e monopolizzando il linguaggio delle riforme della pubblica amministrazione italiana, probabilmente, è la causa prima della chiusura che spesso ha caratterizzato le scuole a far proprie azioni di valutazione e autovalutazione. Le riluttanze fin qui mostrate dagli operatori scolastici sono dovute per lo più al timore di applicare al comparto scuola i paradigmi del NPM per cui le P.A. sarebbero più efficienti se la gestione fosse improntata su quella dell’impresa privata e se esse fossero gestite sulla base della logica di mercato o di profitto. Non così va intesa la valutazione e la rendicontazione sociale delle scuole: esse non sono correlate alla prestazione intesa in termini di customer satisfaction per il semplice fatto che ciò che realizzano gli operatori della scuola non può essere giudicato alla stregua di un pacco di biscotti, di un’evasione di una pratica o di un optional di un’automobile.

 

Se la forma mentis prevalente fino a poco tempo fa, e ancora non del tutto superata, era quella di vedere nel bilancio sociale e nelle pratiche di accountability una subordinazione della scuola alle logiche imprenditoriali o un inutile appesantimento burocratico, oggi, a più livelli, si tende ad intervenire per superare la vaghezza delle strategie, l’insufficienza sia di tempo sia di risorse finanziarie, l’assenza di indicazioni univoche sulle aree da sottoporre ad esame, la genericità delle modalità di raccogliere i dati, scomporli e analizzarli. Oggi, proprio per rispondere alla logica della rendicontazione sociale e dare risposte concrete alla propria utenza, le scuole riescono perfino ad allineare, idealmente, documenti che, per loro natura e stesura, sono asincroni, nel senso che alcuni sono riferiti all’anno solare, come ad esempio quelli finanziari o contabili, altri all’anno scolastico, singolo o aggregato in più annualità, come il PTOF, il curriculo, la progettazione, la programmazione e così via.

 

Orbene, nonostante le perplessità sopra evidenziate, si può convenire sull’idea che il bilancio sociale non sia una semplice rendicontazione ex post del già fatto di una scuola, ma uno strumento di influenza reciproca tra l’ex post e l’ex ante.

 

Il bilancio sociale va inteso come interazione tra programmazione, che scaturisce dall’analisi dei risultati, e momento di controllo, come rapporto tra obiettivi e risultati. Solo così esso assolverà alla propria funzione di consentire un ri-orientamento costante delle attività tutte ai bisogni degli utenti e una guida efficace per destinare risorse ed incentivi, definire obiettivi, pianificare azioni di miglioramento e assegnare compiti, funzioni e responsabilità all’interno della struttura.

 

Pertanto, se il bilancio sociale riesce a superare la mera documentazione burocratica e si orienta a guardare oltre per costruire un bene riconosciuto come comune, dove studenti, famiglie, territorio di riferimento e operatori della scuola hanno un ruolo attivo, allora si sarà dato significato e senso alla rendicontazione.

 

Conslusioni

 

In questa ottica, valutazione e rendicontazione non possono prescindere da alcuni aspetti: le modalità di confronto e cooperazione con i vari attori della scuola; la capacità di progettare e realizzare interventi formativi motivanti; il saper valorizzare le differenze e i bisogni educativi individuali adottando metodologie personalizzate e individualizzate; il riuscire ad effettuare valutazioni formative efficaci e attente azioni di monitoraggio sul percorso formativo ed educativo; il riuscire a promuovere il pensiero critico e l’autonomia. Questo è possibile solo attraverso un approccio multilivello, incrociando dati provenienti da diversi tipi di misurazioni. Lo stesso Paolo Sestito, già presidente INVALSI, sottolinea che la sola «valutazione centralizzata sarebbe un mostro burocratico, in contraddizione con la valorizzazione dell’autonomia scolastica; [la sola] valutazione decentralizzata, dei singoli, minerebbe lo spirito e il lavoro di team (già piuttosto scarsi) nelle singole scuole» [8]. Se la valutazione servirà non a sanzionare e a creare competizione, ma a promuovere forme di cooperazione e collegialità e di diffusione di best practices, allora sì che si potrà veramente avere un cambiamento in melius ed un concreto arricchimento, con vantaggi per tutti. Ma tutto ciò potrà avvenire solo presupponendo due condizioni: prevedere tempi sufficientemente lunghi per realizzare approcci valutativi integrati e finalizzare risorse economiche adeguate.

 

Concludendo, se il modello che si vuole attuare in Italia dovesse ricalcare quello anglosassone, in cui anche alcuni comparti cruciali della pubblica amministrazione sono finiti nelle mani di rampanti imprenditori, vorrebbe significare non aver compreso che la Pubblica Amministrazione gestisce servizi i cui obiettivi, contesti e funzioni non sono assolutamente rapportabili alle logiche dell’impresa privata: lo Stato e le Istituzioni scolastiche non hanno come obiettivo principale quello di fare profitti come un imprenditore qualunque, né devono mettersi in concorrenza con il privato, ma devono offrire ai cittadini i servizi e le prestazioni di cui necessitano, nel migliore dei modi e con elevati standard qualitativi. Né alla scuola, di cui ci si occupa, si può pensare di assegnare un valore solo sulla base del profitto che si riesce ad avere da essa in termini di mercato. Il valore della scuola viene fuori dal fatto di garantire il successo formativo dei suoi alunni, di promuoverne il benessere psicofisico, di contribuire alla loro crescita umana e culturale, di svilupparne il senso critico e creare menti aperte, «prodotti», tutti, ai quali non potrà mai essere attribuito un prezzo di mercato.

 

 

 

 

[1]Mita Marra, La Riforma della pubblica amministrazione secondo le lenti teoriche della complessità, in (a cura di) R.Mele e R. Adinolfi,  Gestione e Controllo delle pubbliche amministrazioni dopo la Riforma Brunetta, Aracne Editrice, 2010

[2] Bassanini ,Vent’anni di riforme del sistema amministrativo italiano,  in Astrid Rassegna n°109/2010

[3] Pallini, Sulle tristi sorti del principio di distinzione tra politica e amministra-zione nella disciplina della Dirigenza pubblica,  inQuaderni di r. lav. rel. ind. N° 31 del 2009

[4] Battini, Un vero datore di lavoro per il settore pubblico: politico o amministrativo, in Giorn. Dir. Amm. 2009

[5]CARINGI F. ,Il secondo tempo della Riforma Brunetta, WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.IT – 119/2011

[6]HINNA L. , FORUM PA 2012 ,  Piani della performance: elementi di criticità e spunti di cambiamento Roma 16 maggio 2012;

SCOGNAMIGLIO G. ,La p.a. vista da chi la dirige. Quinto Rapporto nazionale , FORUM P.A. 10 maggio 2011

[7] C. 3 art. 1, Decreto Legislativo 20 luglio 1999, n. 258;

[8] https://www.fondazionescuola.it/sites/default/files/files/2013-12-12-Sestito.pdf

 

 

 

Riferimenti bibliografici

  • G. Allulli, La valutazione della scuola: un problema di governance. In Economia dei Servizi. Mercati, Istituzioni, Management, 2007 Anno II, (n. 3);

  • M. Barilà, Gabbie di valutazione e incentivi economici, in Speciale Riforma Brunetta, Gruppo 24ore, novembre 2009;

  • F. Bassanini, Vent’anni di riforme del sistema amministrativo italiano, inAstrid Rassegna n°109/2010;

  • S. Battini, Un vero datore di lavoro per il settore pubblico: politico o amministrativo, in Giorn. Dir. Amm. 2009;

  • M. Marra , La Riforma della pubblica amministrazione secondo le lenti teoriche della complessità, in (a cura di) R. Mele e R. Adinolfi,  Gestione e Controllo delle pubbliche amministrazioni dopo la Riforma Brunetta, Aracne Editrice, 2010;

  • F. Caringi, Il secondo tempo della Riforma Brunetta, WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.IT – 119/2011;

  • Occhino, in (a cura di Napoli M., Garilli A.) La terza riforma del lavoro pubblico tra aziendalismo e autoritarismo, CEDAM, 2013;

  • L. Hinna, FORUM PA 2012 ,  Piani della performance: elementi di criticità e spunti di cambiamento Roma 16 maggio 2012;

  • Paletta, in AA. VV. , La Rendicontazione Sociale degli Istituti Scolastici, Associazione nazionale per la ricerca scientifica sul Bilancio Sociale- Documenti Di Ricerca N. 13 , FrancoAngeli Milano2016;

  • M. Pallini, Sulle tristi sorti del principio di distinzione tra politica e amministrazione nella disciplina della Dirigenza pubblica,  in Quaderni di r. lav. rel. ind. N° 31 del 2009;

  • A. M. Poggi,   Convegno “Esperienze internazionali di valutazione dei sistemi scolastici” Roma, 12 dicembre 2013;

  • G. Scognamiglio, La p.a. vista da chi la dirige. Quinto Rapporto nazionale, FORUM P.A. 10 maggio 2011.

 

 

Simona Sansosti

Dirigente Scolastico, Istituto Comprensivo Statale “V. Padula” di Acri

csic88300e@istruzione.it

 

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