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L’accesso ad atti scolastici con particolare riferimento all’ostensione di atti ispettivi

May 15, 2018

Attraverso il principio generale dell’accesso ai documenti amministrativi, il legislatore ha indicato l’imparzialità dell’azione amministrativa quale presupposto della trasparenza e ha riconosciuto che l’Istituto dell’accesso rinviene il suo fondamento nell’art. 97 della Costituzione italiana. Particolarmente rilevante è l’aspetto dell’accesso agli atti ispettivi.

 

Through the general principle of access to administrative documents, the legislator indicated the impartiality of administrative action as a prerequisite for transparency and recognized that the Institute of Access  finds its foundation in art. 97 of the Italian Constitution. The access to the inspection acts is particularly relevant.

 

Trasparenza; accesso; documenti amminstrativi; legge 241/90; pubblica amministrazione.

Trasparency; access; administrative documents; Law 241/90; Public Administration.

 

 

Uno dei più significativi Istituti introdotti dalla Legge n. 241 del 7 agosto 1990, quale conseguenza sia del principio di trasparenza che di imparzialità dell’azione amministrativa, è l’accesso ai documenti amministrativi inteso come diritto a visionare atti e ad ottenerne copia. L’art. 22 della legge citata, come modificato dalla Legge n. 69 del 18 giugno 2009, prevede che «l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza» [1].

 

Il cammino verso una sempre più accentuata trasparenza della P.A. ha ricevuto una ulteriore conferma e rafforzamento, con l’emanazione del D.lgs n. 33 del 14 marzo 2013, attuativo della legge anticorruzione del 6 novembre 2012 n. 190. Tale Decreto ha introdotto un generalizzato obbligo di trasparenza degli atti della P.A. rivendicabile dal cittadino anche con il cosiddetto «accesso civico».

 

Analogamente, il D.lgsn. 97 del 25 maggio 2016, nel novellare il D.lgs n. 33, ha ampliato il controllo diffuso sull’azione amministrativa, consentendo, in aggiunta all’accesso civico «chiuso» o «semplice» riconosciuto a chiunque per i documenti e le informazioni soggette a pubblicazione, anche un accesso «aperto» o «generalizzato» ad atti e documenti detenuti dalla P.A., autonomo e indipendente dall’obbligo di pubblicazione degli stessi [2].

 

Attraverso il principio generale dell’accesso ai documenti amministrativi, il legislatore ha indicato l’imparzialità dell’azione amministrativa quale presupposto della trasparenza e ha riconosciuto che l’Istituto dell’accesso rinviene il suo fondamento nell’art. 97 della Costituzione italiana [3]. Dottrina e giurisprudenza concordano nel ritenere che detto articolo della Costituzione, sebbene appaia riferito ai soli pubblici uffici, codifichi in verità un canone generale dell’azione amministrativa, che investe tanto l’organizzazione quanto l’attività della Pubblica Amministrazione ed è proprio in relazione all’attività imparziale dell’amministrazione che opera il principio generale dell’accesso.

 

Il principio di imparzialità dell’Amministrazione viene tendenzialmente letto in una duplice accezione: una positiva, l’altra negativa. Inteso in senso positivo, il principio di imparzialità postula un comportamento attivo dell’ufficio pubblico, diretto alla ponderazione e alla valutazione di tutti gli interessi in gioco di modo che il risultato finale della propria azione, sia coerente e consapevole di una completa rappresentazione dei fatti degli interessi coinvolti; in senso negativo, invece, il principio di imparzialità attribuisce all’amministrazione il dovere di perseguire l’interesse pubblico senza discriminare i soggetti privati coinvolti.            

Il principio di imparzialità incorpora il principio di ragionevolezza, di cui all’art. 3 della Carta Costituzionale, ed è in entrambe le accezioni, positiva e negativa, che esso si rileva nelle dinamiche procedurali dell’accesso ai documenti amministrativi. Invero, l’imparzialità può essere assicurata attraverso il principio generale dell’accesso nel momento in cui questo viene accordato al soggetto interessato, sia che l’amministrazione valuti o abbia valutato tutti i fatti e gli interessi coinvolti dalla propria azione (accezione positiva), sia che l’amministrazione non abbia posto in essere alcuna discriminazione dei soggetti privati coinvolti nelle dinamiche procedimentali (accezione negativa).

 

Chi può richiedere l’accesso ai documenti amministrativi di una P.A.?

 

L’accesso ai documenti amministrativi è consentito sia ai soggetti privati portatori di interessi egoistici e personali e sia ai portatori di interessi pubblici o diffusi. È necessario che il soggetto privato abbia un interesse diretto, concreto ed attuale all’ostensione del documento. L’interesse all’accesso è «diretto» quando è personale, ossia quando appartiene alla sfera dell’interessato.

 

La richiesta di accesso, formulata ad un istituto scolastico o al Ministero dell’Istruzione, deve provenire dal diretto interessato e non da altri, a meno che non siano stati dallo stesso delegati. Ne consegue che, ad esempio, la richiesta di accesso agli atti istruttori utilizzati per la redazione della graduatoria di istituto per il conferimento di incarichi di insegnamento, può essere formulata dal diretto interessato (es. un escluso dalla graduatoria), mentre non compete ad un collega, ad un parente, ad un  avvocato, o un appartenente ad un sindacato, genericamente interessati alla questione.

 

A tale disposizione generale fa eccezione, come accennato, l’ipotesi in cui il titolare del diritto deleghi un altro soggetto ad effettuare l’accesso-visione o a richiedere ed ottenere copia di atti. In tale evenienza, il delegato dovrà esibire all’amministrazione scolastica destinataria della richiesta, una delega scritta che dovrà essere acquisita agli atti unitamente ad una copia del documento del delegante.

 

Accade spesso che nelle istituzioni scolastiche si consenta, illegittimamente, l’accesso a soggetti non legittimati, solo perché questi ultimi rivestono qualifica di avvocati del diretto interessato o perché parenti o, ancora, perché affiliati ad un sindacato comune. In queste evenienze occorre sempre acquisire la delega da parte del titolare del diritto. In assenza di tale acquisizione, il responsabile del procedimento di accesso, che per gli istituti scolastici coincide con il dirigente scolastico o suo delegato, potrebbe incorrere in responsabilità penali, civili e disciplinari inerenti la rivelazione di dati personali o anche sensibili di soggetti diversi da quelli che materialmente hanno formulato l’istanza.

 

Il soggetto istante, inoltre, deve essere portatore di un interesse giuridicamente rilevante da tutelare, non necessariamente coincidente con un diritto o un interesse legittimo, ma anche corrispondente ad una mera aspettativa o ad un interesse diffuso. Non deve comunque trattarsi di un interesse meramente emulativo o frutto di semplice curiosità, né può trattarsi di un generico interesse al controllo diffuso sull’azione amministrativa. In altre parole, il diritto di accesso è strumentale alla tutela di posizioni soggettive di base qualificate, che non necessariamente coincidono con le tradizionali figure del diritto soggettivo dell’interesse legittimo, ma che configurano un interesse meritevole valutato dalla  P.A. (o dal giudice, in caso di diniego), sulla scorta della motivazione dell’istanza di accesso.  Il rapporto di strumentalità deve apparire dalla motivazione enunciata nella richiesta che, quindi, non può ridursi al mero richiamo di generiche esigenze difensive, ma deve provare l’esistenza di un puntuale interesse alla conoscenza della documentazione stessa e della correlazione logico-funzionale intercorrente tra la cognizione degli atti e la tutela della posizione giuridica del soggetto che esercita il diritto, permettendo di capire la coerenza di tale interesse con gli scopi alla cui realizzazione il diritto di accesso è preordinato.

 

 

Esame di caso.

 

Volendo citare un caso specifico, tra quelli che riguardano la scuola, si segnala la richiesta di accesso agli atti relativi all’attività ispettiva eseguita all’interno dell’istituzione scolastica, effettuata da un’insegnante di Scuola dell’Infanzia operante nell’istituto e trasferita per incompatibilità ambientale. [4] Il caso riveste estremo interesse in quanto emergono evidenze di tutela della riservatezza dei minori, a garanzia dei quali è stata assunta la misura del trasferimento del pubblico dipendente per incompatibilità ambientale. Tale tipologia di trasferimento non ha finalità sanzionatorie ma è diretto a restituire serenità all’ambiente di lavoro in cui il personale dipendente opera, mediante la rimozione di tutti gli ostacoli che possono incidere negativamente sul buon andamento dell’azione amministrativa. L’interesse del pubblico dipendente di conoscere gli atti, dedotto solo genericamente nella richiesta di accesso con mero richiamo alla normativa in materia, deve ritenersi recessivo rispetto al necessario rispetto della riservatezza dei minori, a tutela dei quali è stato attivato il procedimento.

 

Nel caso in questione, l’accesso viene accolto parzialmente da parte dell’Ufficio scolastico, che consente all’istante la possibilità di accedere alla relazione del dirigente scolastico e dai relativi allegati, con l’eccezione delle perizie sui tre minori, redatte da una psicologa e presentate al dirigente scolastico dalle famiglie di tre bimbi trasferitisi dalla sezione ove prestava servizio la ricorrente. Il provvedimento di parziale rigetto dell’istanza di accesso, viene impugnato dalla ricorrente che ritiene lo stesso pregiudizievole al proprio diritto di difesa nel procedimento, presupponendo che un tale diritto debba essere ritenuto prevalente anche rispetto ai dati sensibili oggetto della richiesta di accesso.

Il Ministero, costituitosi in giudizio, evidenzia la mancanza di un interesse concreto ed attuale della ricorrente, tale da ritenersi prevalente rispetto all’esigenza di preservare la riservatezza dei minori che hanno reso dichiarazioni sul comportamento della stessa. L’organo giudicante considera il ricorso infondato.

 

Esaminando la questione più da vicino, occorre premettere che l’art. n. 24 della Legge n. 241/90, che disciplina i casi di esclusione del diritto di accesso, prevede al sesto comma i casi di possibile sottrazione all’accesso in via regolamentare e, tra questi, annovera quelli relativi a «documenti che riguardano la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, imprese associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale di cui siano in concreto titolari, ancorché relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti a cui si riferiscono».

In via attuativa, il Decreto del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, n. 757 del 4 novembre 1994, inserisce fra le categorie di documenti esclusi dall’accesso «documenti contenenti le richieste di intervento dell’ispettorato del lavoro», nonché «documenti contenenti vizi o acquisiti nel corso delle attività ispettive, quando dalla loro divulgazione possono derivare azioni discriminatorie o indebite pressioni o pregiudizi a carico di lavoratori o di terzi» [5].

 

La giurisprudenza conferma la sottrazione al diritto di accesso della documentazione relativa all’attività ispettiva di controllo [6].

 

L’attività degli ispettori in materia scolastica è infatti particolarmente delicata, proprio in relazione alla tutela di soggetti minori. Se è legittimo che le necessità difensive dei principi di cui dall’articolo n. 24 della Costituzione siano prioritarie rispetto alla riservatezza di soggetti terzi [7] e che l’accesso debba essere garantito comunque per la cura di interessi giuridicamente protetti [8], tuttavia, non bastano generiche esigenze di difesa per garantire l'accesso, dovendo quest'ultimo corrispondere ad una effettiva necessità di tutela di interessi che si assumano lesi ed ammettendosi solo nei limiti in cui sia strettamente indispensabile la conoscenza di documenti, contenenti dati sensibili e giudiziari [9].

 

Attesa, dunque, la possibilità di singole valutazioni, che potrebbero talvolta consentire di ritenere prevalenti le esigenze difensive in questione [10], non può però ammettersi una generalizzata soccombenza dell'interesse pubblico all'acquisizione di ogni possibile informazione, per finalità di controllo della regolare gestione di delicate funzioni pubbliche al cui corretto esercizio sono talvolta connessi valori, a loro volta, costituzionalmente garantiti [11].

 

Nel caso della maestra trasferita d’ufficio per incompatibilità, l’interessata aveva richiesto di conoscere la documentazione di parte relativa a dichiarazioni rese ad una psicologa da parte di alunni di Scuola dell’Infanzia. Il Collegio ha giustamente ritenuto che il bilanciamento degli interessi pendesse in misura maggiore dalla parte dei minori coinvolti, piuttosto che dalla parte della ricorrente. Va sottolineato, inoltre, che la docente in questione era stata messa in grado di conoscere fatti in maniera sufficientemente circostanziata; aveva ottenuto l’accesso alla relazione dell'ispettore ministeriale circa l'esistenza di disagi denunciati dai genitori e dai minori ai documenti contenenti le descrizioni degli elaborati grafici effettuati dai bambini, su richiesta dell'ispettore, volti a stabilire l'eventuale connessione tra le loro paure e la scuola.

In definitiva, in presenza dell'avvio di un procedimento di trasferimento per incompatibilità ambientale, istituto che, è bene ricordarlo, non ha finalità sanzionatorie, il Collegio  ha ritenuto che l'interesse della ricorrente di conoscere gli atti richiesti, dedotto solo genericamente nella richiesta di accesso, fosse recessivo rispetto al necessario rispetto della riservatezza dei minori coinvolti [12].

 

 

 

[1]Art. 10, Legge 18 giugno 2009, n. 69, Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 140 del 19 giugno 2009 - Supplemento ordinario n. 95.

[2]Art. 5, cc. 1 e 2 del D.lgs n. 33/2013.

[3]«I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione».

[4]Tar  Marche, sez. I, 20 febbraio 2014, n. 239.

[5]Art. 2, lettere b) e c), Decreto del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, n. 757 del 4 novembre 1994, Regolamento concernente le categorie di documenti, formati o stabilmente detenuti dal ministero del lavoro e della previdenza sociale sottratti al diritto di accesso.

[6]Consiglio di Stato, sez. VI, 27 gennaio 1999, n. 65.

[7]Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria del 4 febbraio 1997,  n. 5.

[8]Art. 20, comma 7, l. n. 241 del 1990,successivamente modificato dall’art. 22 L. n. 45/01, dall’art. 176, c. 1, D.Lgs. n. 196/03 e dall’art. 16 L. n. 15/05.

[9]Tar  Marche, sez. I, 20 febbraio 2014, n. 239.

[10]La sentenza del Consiglio di Stato sez. VI, 29.7.2008, n. 3798 ammette l'accesso al contenuto delle dichiarazioni di lavoratori agli ispettori del lavoro, ma «con modalità che escludano l'identificazione degli autori delle medesime».

[11]Consiglio di Stato Sez. VI 5129/2012.

[12]Tar  Marche, sez. I, 20 febbraio 2014, n. 239, https://www.giustizia amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/AmministrazionePortale/DocumentViewer/index.html?ddocname=U35UKGFPDSXSH5LO47B2YTXULQ&q

 

 

 

BIBLIOGRAFIA

  • V. Tenore, L’ispezione amministrativa ed il suo procedimento, Giuffrè, Milano 1999;

  • V. Tenore,  L’incidenza della nuova legge n.241 del 1990 sulle pubbliche amministrazioni, Cedam, Padova 2006;

  • G.P.Cirillo, Diritto all’accesso e diritto alla riservatezza: un difficile equilibrio mobile, in www.giustiziaamministrativa.it;

  • R. Pardolesi (a cura di), Diritto alla riservatezza e circolazione dei dati personali, Milano, 2003;

  • F. Caringella, R.Garofoli, M.T. Sempreviva, L’accesso ai documenti amministrativi. Profili sostanziali e processuali, Milano, 2003;

  • P. Pozzani, Nuovi profili del diritto di accesso dopo la L.15/05 in www.giustizia-amministrativa.it;

  • G.P. Cirillo(a cura di), La tutela della privacy nel sistema del codice sulla protezione dei dati personali, Giuffré ed., 2004;

  • M. Clarich, Diritto di accesso e tutela della riservatezza: regole sostanziali e tutela processuale, in Dir. proc. amm., 1996;

  • S. Margiotta, Ispezioni in materia di lavoro, Edizioni Ipsoa, 2005;

 

SITOGRAFIA

 

https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/index.html;

http://ww2.gazzettaamministrativa.it/opencms/opencms/_gazzetta_amministrativa/_monopoli_di_stato/archivio_sentenze_ordinanze_tar_new.html;

https://www.giustizia-   amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/AmministrazionePortale/DocumentViewer/index.html?ddocname=U35UKGFPDSXSH5LO47B2YTXULQ&q;

https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/wcm/idc/groups/public/documents/document/mdaw/mjcz/~edisp/intra_032664.pdf;

https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/wcm/idc/groups/public/documents/document/mdaw/mza0/~edisp/6abs4v6jgypjduoyjef7mfb3lu.pdf.

 

 

 

 

 

Luciano Greco

Dirigente MIUR, Ufficio V, USR Calabria, ATP di Cosenza.

luciano.greco.cs@istruzione.it

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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